Проблема определения государственной (муниципальной) услуги, работы, функции

Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «Проблема определения государственной (муниципальной) услуги, работы, функции». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.

Учреждение может оказывать (выполнять) широкий спектр услуг (работ). Например, реализовывать образовательные программы, оказывать первичную медицинскую помощь, хранить архивные документы и т.д. Но все эти услуги (работы) должны соответствовать целям деятельности учреждения. Потребителями таких услуг являются физические или юридические лица, а также органы власти.

 N 

 Наименование государственной 
 услуги (работы) 

 Категории потребителей
 государственной услуги (работы)

1

Проведение санитарно- 
эпидемиологических обследований, 
исследований, испытаний, 
экспертиз, токсикологических, 
гигиенических и иных видов оценок

Минздравсоцразвития,
Роспотребнадзор, Росздравнадзор,
ФМБА, иные федеральные органы
исполнительной власти

Требование об одинаковых условиях при оказании одних и тех же услуг за плату и бесплатно.

Согласно федеральному законодательству об автономных учреждениях АУ вправе оказывать услуги для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях (ч. 6 ст. 4 Закона № 174-ФЗ). Это означает следующее: если учреждение предоставляет одну и ту же услугу в первом случае за счет субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания (или средств внебюджетных фондов – например, ФОМС), а во втором – за счет средств потребителя, условия оказания данной услуги должны быть одинаковы. В законодательстве не уточняется, что входит в понятие «условие», но можно предположить, что под этим подразумевается качество услуги, срок ожидания и другие параметры.

Один из ключевых вопросов – относится ли к таким условиям цена услуги? Если да, то, например, вуз должен устанавливать для граждан размер платы за обучение по выбранной специальности в том же размере, в каком это обучение финансируется из бюджета. Если нет, то цена может быть выше или даже ниже (допустим, для повышения конкурентоспособности услуги на рынке) норматива по госзаданию. Однозначного ответа на вопрос, к сожалению, нет. Отметим лишь, что, по мнению Минфина, требование об одинаковых условиях оказания услуг относится и к их стоимости (см. сноску 9 к настоящей статье). Автономным учреждениям и их учредителям (в случаях, когда именно они утверждают либо согласовывают стоимость услуг АУ) следует иметь в виду данное обстоятельство при принятии решений по ценообразованию.

В свою очередь, если рассматривать понятие «условия оказания услуги» шире и, скажем, включать в него такой параметр, как срок оказания услуги, практика предоставления платных услуг государственными и муниципальными учреждениями окажется совсем далеко от требований законодательства. Особенно эта проблема характерна для отрасли здравоохранения, где, например, попасть на платный прием к узкому специалисту можно гораздо быстрее, чем на бесплатный прием к тому же специалисту в рамках ОМС. И если пациент обратится в суд с жалобой на то, что, допустим, консультацию у бесплатного невролога нужно ждать месяц, а попасть к этому же самому врачу на платной основе получится в течение недели, шансы пациента выиграть дело будут достаточно высоки.

[1] Часть 6 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ).

[2] Пункт 11 ч. 1 ст. 15 и п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), п. 1 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании).

[3] Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

[4] Пункт 3 ст. 22 Кодекса торгового мореплавания РФ, п. 1 ст. 35 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ.

[5] Пункт 5 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

[6] Часть 5.1 ст. 21 Федерального закона от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений».

[7] Пункт 11 ч. 1 ст. 15 (вопросы местного значения муниципального района) и п. 13 ч. 1 ст. 16 (вопросы местного значения городского округа) Закона № 131-ФЗ, п. 2 ч. 1 ст. 9 Закона об образовании.

[8] Пункт 9 ч. 1 ст. 8 Закона об образовании.

[9]Пункт 19.1 ч. 1 ст. 15 (вопросы местного значения муниципального района) и п. 17 ч. 1 ст. 16 (вопросы местного значения городского округа) Закона № 131-ФЗ.

[10] Пункт 26 ч. 1 ст. 15 (вопросы местного значения муниципального района) и п. 19 ч. 1 ст. 16 (вопросы местного значения городского округа) Закона № 131-ФЗ.

[11] Части 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 Закона об образовании.

[12] Части 1 – 3 ст. 31 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее – Закон об основах соцобслуживания).

[13] Статья 32 Закона об основах соцобслуживания.

[14] Утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.10.2007 № 684.

[15] Абзац 1 ч. 4 ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

[16] Пункт 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

[17] Статья 52 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1.

[18] Постановление Администрации городского округа «ЗАТО Сибирский» от 17.11.2016 № 613 «Об утверждении Порядка определения платы за оказание услуг (выполнение работ), не являющихся основными видами деятельности муниципальных бюджетных (автономных) учреждений, для граждан и юридических лиц».

[19] См. Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».

[20] Пункт 14 ст. 8 Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

[21]Часть 7 ст. 84 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

[22] Пункт 8 Правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг, утв. Постановлением Правительства РФ от 04.10.2012 № 1006.

[23] См. разд. 8 Письма Минфина РФ от 22.10.2013 № 12-08-06/44036 «О комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ».

Результаты работ и оказание услуг как объекты гражданских прав

Под работами понимаются действия, направленные на достижение материального результата, который может состоять в создании вещи, ее переработке, обработке или ином качественном изменении, например ремонте. Причем результат работы заранее известен и определяется лицом, заказавшим их выполнение, а вот способ по общему правилу определяется исполнителем.

Услуга в отличие от работы представляет собой действия или деятельность, осуществляемые по заказу, которые не имеют материального результата (например, деятельность хранителя, комиссионера, перевозчика и т.п.).

Статья 128 ГК РФ закрепляет услуги в качестве объекта гражданских прав. Работы и услуги составляют самостоятельную группу объектов гражданских прав наравне с имуществом, которое включает себя:

Следовательно, понятие «имущество» не охватывает собой работы и услуги, хотя договоры на оказание услуг относят к имущественным договорам.

Различие между услугами и работой следующее:

— Подрядчик, лицо, выполняющее работу, обязан не только осуществить предусмотренную соглашением сторон деятельность, но и сдать заказчику материальный результат.

— Исполнитель услуг выполняет только определенную деятельность и не обязан предоставлять какой-либо вещественный результат.

Разграничение по указанному признаку является, бесспорным, единственным и отражается в ГК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 702 ГК РФ установлено, что лицо, которое выполняет работу, обязано произвести спецификацию и сдать результат заказчику. При не достижении результата работа не считается исполненной.

На основании пункта 1 статьи 715 ГК РФ заказчик не вправе вмешиваться в деятельность лица, выполняющего работу, его интересует доброкачественный результат.

Услуга же сводится к совершению ряда действий или осуществлению определенной деятельности (п.1 ст.779 ГК). Так же будет определенный результат от услуги, но не в форме вновь созданной или обработанной вещи. Можно говорить об эффекте услуги, который можно воспринимать, в отдельных случаях — наблюдать, но не получать как вещь.

Примеры квалификации работ и услуг

Основная сложность заключается в правильной квалификации работ и услуг, а сделать это бывает очень непросто. В ряде случаев единства нет даже у судей.

Приведем несколько примеров работ и услуг с правовым обоснованием:

Как отстоять свою позицию

Если ваша собственная квалификация работы или услуги, по мнению налоговых органов, неверная, обосновывать единовременное списание затрат придется только в суде. И положительный исход дела вполне реален.

Так, суды всех инстанций встали на сторону налогоплательщика, списавшего в текущем периоде расходы на создание электронной версии проекта (Постановление АС Восточно-Сибирского округа от 12.09.2017 по делу N А19-19394/2016). Судьи определили, что в данном случае не имелось вещественного (материального) результата, а осуществлялись сбор и передача информации, что позволило отнести их к услугам по обработке информации.

При затруднениях в классификации работ и услуг безопаснее отказаться от единовременного списания прямых расходов и распределять их на остатки незавершенных услуг (аналогично способу списания затрат при осуществлении работ). Другой вариант решения проблемы ─ получить письменное разъяснение Минфина или ИФНС и следовать ему. Это поможет в дальнейшем избежать претензий, поскольку следование разъяснениям уполномоченных органов является обстоятельством, исключающим вину налогоплательщика (пп. 3 п. 1 ст. 111 НК РФ).

Отличие работ от услуг

Под работами понимаются действия, направленные на достижение материального результата, который может состоять в создании вещи, ее переработке, обработке или ином качественном изменении, например ремонте. Причем результат работы заранее известен и определяется лицом, заказавшим их выполнение, а вот способ по общему правилу определяется исполнителем.

Услуга в отличие от работы представляет собой действия или деятельность, осуществляемые по заказу, которые не имеют материального результата (например, деятельность хранителя, комиссионера, перевозчика и т.п.).

Статья 128 ГК РФ закрепляет услуги в качестве объекта гражданских прав. Работы и услуги составляют самостоятельную группу объектов гражданских прав наравне с имуществом, которое включает себя:

Следовательно, понятие «имущество» не охватывает собой работы и услуги, хотя договоры на оказание услуг относят к имущественным договорам.

Различие между услугами и работой следующее:

— Подрядчик, лицо, выполняющее работу, обязан не только осуществить предусмотренную соглашением сторон деятельность, но и сдать заказчику материальный результат.

— Исполнитель услуг выполняет только определенную деятельность и не обязан предоставлять какой-либо вещественный результат.

Разграничение по указанному признаку является, бесспорным, единственным и отражается в ГК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 702 ГК РФ установлено, что лицо, которое выполняет работу, обязано произвести спецификацию и сдать результат заказчику. При не достижении результата работа не считается исполненной.

На основании пункта 1 статьи 715 ГК РФ заказчик не вправе вмешиваться в деятельность лица, выполняющего работу, его интересует доброкачественный результат.

Услуга же сводится к совершению ряда действий или осуществлению определенной деятельности (п.1 ст.779 ГК). Так же будет определенный результат от услуги, но не в форме вновь созданной или обработанной вещи. Можно говорить об эффекте услуги, который можно воспринимать, в отдельных случаях — наблюдать, но не получать как вещь.

Другие варианты разграничения работ и услуг

Используются и другие варианты определения рассматриваемых понятий и их соотношения. В частности:

• услуги — результат деятельности компаний, направленный на удовлетворение потребительских потребностей (п. 128 методических рекомендаций (инструкции) по планированию, учету и калькулированию…, утв. Минэкономики РФ 16.07.1999);
• используются понятия отдельных видов услуг: бытовые услуги, услуги общественного питания (ст. 346.27 Налогового кодекса РФ), услуги по озеленению (ГОСТ Р 51929-2002 «Услуги жилищно-коммунальные. Термины и определения», утв. постановлением Госстандарта РФ от 20.08.2002 № 307-ст) и пр.;
• применительно к работам также имеются различные определения и выделение отдельных видов работ, например: горноспасательные работы (п. 1 ст. 5 закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22.08.1995 № 151-ФЗ), работы на высоте (приказ Минтруда РФ «Об утверждении правил по охране труда при работе на высоте» от 28.03.2014 № 155н), работы по озеленению (Отраслевые особенности бюджетного учета в системе здравоохранения РФ, утв. Минздравсоцразвития РФ б/н б/д).

Как видно из примеров, используются, в частности, понятия «услуги по озеленению» и «работы по озеленению», но их разграничение не проводится, так как не требуется по смыслу документов.

Работа или услуга: читаем ГК РФ

Как гласит пункт 1 статьи 702 ГК РФ, по договору подряда одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его. Суть работ, которые могут быть предметом договора подряда, конкретизирована в пункте 1 статьи 703 ГК РФ. В нем сказано, что договор подряда заключается на изготовление или переработку (обработку) вещи либо на выполнение другой работы с передачей ее результата заказчику.

В свою очередь по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги (п. 1 ст. 779 ГК РФ). Как видим, в данном случае предметом договора выступает совершение действий или осуществление деятельности. Примеры таких действий (такой деятельности) приведены в пункте 2 статьи 779 ГК РФ. Это могут быть услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные услуги, услуги по обучению, туристическому обслуживанию и другие.

Итак, основное отличие предметов рассматриваемых договоров заключается в сути главной обязанности, которую принимает на себя исполнитель. Если речь идет о том, что заказчик должен получить от исполнителя некий конечный, и, как правило, овеществленный результат деятельности (документ, здание, забор, яму, исправный автомобиль и т.п.), а сама деятельность — это лишь необходимое условие для образования такого результата, то в терминах ГК РФ речь идет о работе. И, следовательно, отношения по достижению или созданию такого результата и передаче его заказчику должны регулироваться договором подряда.

Если же суть обязательства исполнителя заключается непосредственно в совершении каких-либо действий, результат которых отдельно от них не существует и заказчику не передается, то возникающие отношения между сторонами должны регулироваться договором возмездного оказания услуг.

Таким образом, для правильного выбора вида договора в каждой конкретной ситуации достаточно задать только один вопрос: за что конкретно заказчик будет платить исполнителю. Если получение вознаграждения связано с передачей заказчику какого-то результата деятельности и без этого результата сама деятельность исполнителя никак не оплачивается, то речь идет о работе и договоре подряда. Если же оплачивается сам факт выполнения какой-либо деятельности (совершения конкретного действия), а не полученный результат, то речь идет о договоре возмездного оказания услуг. Например, таким договором оформляется участие в судебном заседании или проведение семинара.

Понятие договора подряда

Подобная форма договорных отношений регулируется ст. 702 ГК РФ. Смысл договора подряда заключается в том, что исполнитель (подрядчик) обязуется выполнить по заказу другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат. В свою очередь, заказчик обязуется принять конечный результат и оплатить его в сумме, установленной договором.

На практике принято различать некоторые разновидности договора подряда. Каждая из них имеет свою отдельную форму и структуру. Подряд бывает:

Помимо этих разновидностей, между сторонами могут использоваться прочие виды договора подряда. В список включены наиболее применяемые на практике виды соглашений. Чтобы понимать, в чем отличие работы от услуги, необходимо проанализировать форму исполнения условий договора подряда.

Понятие договора оказания услуг

Правильное наименование формы соглашения — договор возмездного оказания услуг. Данная форма взаимодействия регулируется главой 39 ГК РФ. Четкое определение договора дается в статье 779 ГК РФ.

В соответствии с указанной нормой, исполнитель обязуется совершить определенные действия или оказать определенные услуги, которые оплачивает заказчик. Обе стороны получают искомые блага: заказчику оказываются необходимые услуги, а исполнителю выплачивается оговоренное вознаграждение. Предметом соглашения могут быть следующие услуги:

Исключения по услугам, которые недопустимо делать предметом подобного рода соглашений, указаны в ст. 779 ГК РФ. Следовательно, договоры возмездного оказания услуг применяются не под все правоотношения. В частности, в числе исключений фигурирует и подряд. По этой причине можно с уверенностью отметить, что договор оказания услуг и подряда отличаются друг от друга.

Состав услуг (работ) учреждения

 Услуги, оказываемые в рамках основной 
 деятельности учреждения 

 Услуги, не относящиеся к
 основной деятельности
 учреждения

 В рамках государственного 
 (муниципального) задания 

 Сверх 
 установленного 
государственного
(муниципального)
 задания 

 На бесплатной 
 для потребителя
 основе 

За плату 

На бесплатной 
для потребителя
основе 

За плату

Государственная услуга и государственная работа: что делать?

«Руководитель бюджетной организации», 2013, N 1

В статье использованы материалы буклета «Федеральный закон N 83-ФЗ: основные положения, механизмы и инструменты», разработанного Минфином совместно с НИУ «Высшая школа экономики».

Предусмотренный Законом N 83-ФЗ порядок финансирования услуг (работ) бюджетных учреждений ставит во главу финансовых взаимоотношений учреждения с учредителем государственные (муниципальные) услуги (работы). Эти услуги (работы) заказываются у учреждения на нерыночной основе посредством установления государственного (муниципального) задания и оплачиваются по рассчитанной и утвержденной полной стоимости.

Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Согласно Закону N 83-ФЗ государственные (муниципальные) учреждения, помимо государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых (выполняемых) за счет бюджетных ассигнований из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ, вправе осуществлять приносящую доход деятельность.

Дав больше самостоятельности новым государственным (муниципальным) учреждениям, Закон N 83-ФЗ наложил на них большую ответственность по своим обязательствам, регламентировав на законодательном уровне условия оказания государственными (муниципальными) упреждениями платных и бесплатных услуг (работ).

Ведомственные перечни услуг (работ) включают показатели качества, единицы измерения объема, категории потребителей, группы учреждений, оказывающих данные услуги (выполняющих работы).

Вот как расписана одна из вышеприведенных услуг в Ведомственном перечне Роспотребнадзора:

Минфин подготовил и направил в Правительство РФ поправки в БК РФ, в соответствии с которыми перечень государственных (муниципальных) услуг (работ) для государственных (муниципальных) учреждений формируется на основании базового (отраслевого) перечня государственных (муниципальных) услуг (работ), утвержденного федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Письмо Минфина России от 16.05.2011 N 12-08-22/1959 «Комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

И базовый, и ведомственный перечни имеют свои важные функции.

Базовые (отраслевые) перечни должны обеспечить единообразие предоставления аналогичных услуг во всех ведомственных перечнях.

Ведомственный перечень является основой формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ подведомственным учреждениям.

Исходя из этого разработка указанных перечней осуществляется также в субъектах РФ и муниципальных образованиях, например Перечня муниципальных услуг (работ), предоставляемых муниципальными учреждениями г. Юбилейного Московской области, утвержденного Постановлением главы городского округа Юбилейный МО от 28.09.2011 N 456. Причем с учетом масштабов сети на уровне муниципалитетов разработчики зачастую ограничиваются формированием ведомственных перечней.

О платных и бесплатных услугах

Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Статья 6 Закона N 83-ФЗ.

Правда, законодательство не содержит определения понятия «сверх задания». Это могут быть услуги (работы), не входящие в задание либо превышающие объем, установленный заданием. Последние скорее, поскольку только они могут предоставляться на условиях, одинаковых для бесплатных услуг.

Пункт 1 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.
Более подробно тема раскрыта в статье К.Г. Чагина «Отдельные практические аспекты предоставления платных услуг и выполнения платных работ в бюджетных учреждениях», N 11, 2012.

Порядок определения платы за услуги бюджетного учреждения устанавливает орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, если иное не предусмотрено федеральным законом (п. 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Для автономных учреждений предусмотрено установление федеральными законами порядка оказания таких услуг (п. 6 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» ).

Так, п. 2 ст. 29 Федерального закона от 22.08.1996 N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусмотрено, что вуз согласует с учредителем объем таких услуг. При этом вуз самостоятельно решает вопросы по заключению договоров на оказание услуг, определению обязательств и иных условий.

Пункт 3 ст. 161 БК РФ, п. 4 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях, п. 7 ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
Пункт 1 ст. 24 и п. 3 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях.

Следует заметить, что в федеральной нормативной правовой базе не существует определения, отвечающего на вопрос, какие виды деятельности следует считать основными. Большинство экспертов при определении основных видов деятельности предлагают ориентироваться на цели создания бюджетного учреждения (как уже говорилось, эти услуги должны содержаться в уставе бюджетного учреждения), а остальные услуги относить к неосновным видам деятельности.

Похожие записи:

• Пенсия по потере кормильца: кому положена, как получить и сколько платят
• Продажа пива в розницу с ЕГАИС: как ИП вести бизнес без штрафов
• Пошаговая инструкция: Как перевести бизнес на другое юрлицо